基于资源禀赋，短期内我国将很难改变以煤为主的能源结构。为此，建议通过健全法律政策体系、推动定价机制改革、加强财税支持、增进制度协调等途径，使法律政策更加完善、增强可操作性，进一步推动煤炭清洁高效利用。

为减缓源自煤炭使用的生态环境不利影响，我国正在推动煤炭利用方式转变，近些年出台了《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》等一系列法律政策，推动提升了煤炭清洁高效利用水平。但是由于相关法律政策存在体系不完善、定价机制不健全、正向激励不足、相关规定存在冲突等问题，导致法律政策的引导和规范作用并未充分发挥。基于资源禀赋，短期内我国将很难改变以煤为主的能源结构。为此，建议通过健全法律政策体系、推动定价机制改革、加强财税支持、增进制度协调等途径，使法律政策更加完善、增强可操作性，进一步推动煤炭清洁高效利用。

首先，要完善法律政策体系。完善的法律政策体系应该是法律、政策、标准分层次、相配套、相衔接的系统。国家既然已经将煤炭清洁高效利用问题提升至新的战略高度，就需要通过法律政策去推动落实。在法律层面，建议修订《煤炭法》，增加煤炭清洁高效利用的内容，重点明确煤炭清洁高效利用的法律地位、具体方式、政策支持等事项，同时强化程序性规定，为相关工作开展提供充足的法律保障。在政策层面，建议重点完善和细化工业用煤、以电代煤、散煤治理、煤炭分级分质梯级利用等领域的相关政策，增强系统性和可操作性，便于推动落实相关工作。在标准层面，建议充分发挥其引领和带动作用，重点完善煤炭销售质量标准和流通管理标准，出台煤炭分级分质梯级利用标准，严格规范煤炭生产、销售、流通及使用工作。特别是，需要提出严格的煤品销售和流通标准，加强低阶煤入市源头控制，除特殊领域外，低阶煤只有在提质后才允许在市场上流通和销售。

同时，应探索改进定价机制。党的十八届三中全会提出，要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。此战略部署同样指明了煤炭价格的改革方向。在规范煤炭使用方面，需要发挥法律政策的引导和调控作用，完善煤炭定价机制，使价格可以合理反映供需关系以及其利用产生的生态环境影响。其中，与煤炭利用相关的资源税收尤为重要。通过税收价格指引，可以调节到煤炭的开采、生产及消费行为。建议进一步提高资源税税率，税收在体现煤炭经济价值的同时，其生态价值也应当得以体现。这样做，在实现国家煤炭资源收益权的同时，也可以为煤矿生态环境修改筹资到必要资金。此外，还需要完善与煤炭利用相关的生态补偿机制，进一步拓宽生态环境治理资金的融资渠道。

其次，要加强财政支持力度。为进一步推进煤炭清洁高效利用工作，在运用相关措施严控粗放用煤的同时，更需要出台鼓励清洁用煤的政策措施。建议通过政府基金、绿色信贷、绿色债券、财政贴息等方式，加强对煤炭清洁高效利用企业的支持，弥补额外环保支出，进而降低其运营成本。同时，有必要设立财政专项，引导煤炭利用企业延长产业链条，充分挖掘煤炭价值，提高提质煤及石油、天然气等相关产品的有效供给。同时，也要从需求侧发力。通过专项资金，重点支持“以电代煤”以及燃煤电厂超低排放和节能改造工作，降低企业和居民的用电成本，提高清洁高效煤电生产及消费占比。

再次，要推动相关制度间的协调。当前，国家对煤炭利用战略做了一定调整，出台了一系列相关政策措施。在新旧政策交替阶段时期，需要特别注意制度协调问题，对现有政策进行梳理和调整，减少和避免政策冲突。在政策调整的过程中，重点要对煤炭分级分质梯级利用企业和燃煤企业进行区别对待。煤炭分级分质梯级利用企业，主要将低阶煤作为原料、而非燃料，进行深加工后，产出品主要是提质煤、煤焦油和煤气，与传统低阶煤相比，这些产出品更加高效、清洁，附加值也随之提高。这些煤炭深加工企业应属于环保型企业范畴。因此，用于规范燃煤企业的限制性措施不应适用于此类企业。另外，对以煤炭为原料制取的石油和天然气，也应有别于传统能源，建议减少相关税费，进而拓宽此类企业的发展空间。